El planteamiento original que dio pie a la idea de construir la Ciudad Administrativa, fue la promesa de campaña del entonces candidato a gobernador Ulises Ruiz, de desconcentrar del primer cuadro de la ciudad, cambiando la ubicación de las principales dependencias gubernamentales estatales.
En el camino, dicha necesidad —evidente y palpable en Oaxaca—, enfrentó la desmedida codicia de algunos funcionarios estatales que, sin tomar en cuenta el interés público ni los más elementales lineamientos que rigen a la obra pública en la entidad, literalmente secuestraron el proyecto para perpetrar uno de los saqueos más notables al erario, de que se tenga memoria en Oaxaca.
Para comprender la magnitud del fraude, es necesario remontarse al proyecto original, sus costos, esquemas de financiamiento contemplados, decisiones financieras que se tomaron desde la Secretaría de Finanzas y, sobre todo, a la red de complicidades tejidas entre empresarios y servidores públicos, para que este proyecto pasara de la austeridad a los gastos exagerados, inexplicables y superfluos, presentándose con ello una presunta comisión de ilícitos.
Plan original
La edificación de una Ciudad Administrativa despresurizaría al Centro Histórico de embotellamientos y plantones ocasionados por la ubicación en esa zona de dependencias gubernamentales y, a la larga, implicaría ahorros considerables en lo referente al pago de arrendamientos para albergar a las múltiples oficinas públicas estatales.
Tal planteamiento fue el motor para iniciar la elaboración de dicho proyecto. Los primeros planos de la Ciudad Administrativa comenzaron a elaborarse en la Secretaría de Obras Públicas (SOP) desde el primer día de la administración de Ulises Ruiz.
Tras meses de estudios técnicos, finalmente se entregó un primer proyecto en febrero de 2005, el cual contemplaba la edificación de cuatro edificios dúplex que, en conjunto, tenían la capacidad de albergar a casi todas las oficinas de la administración central del Gobierno del estado.
Junto con el proyecto, refieren fuentes cuya identidad se reserva por petición expresa, se entregó un presupuesto de costos. La edificación completa de la obra tenía un costo de alrededor de 355 millones de pesos.
Había suficientes probabilidades de que dicho monto fuera financiado por el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (Banobras), ya que se trataba de la construcción de una obra pública, que sería garantizada con los recursos federales que recibe el estado de Oaxaca.
A la par, señalan, la SOP buscó el apoyo de diversos organismos académicos nacionales de ingeniería civil, para determinar qué empresa constructora ofrecía las mejores garantías de seguridad y control de calidad en la edificación, y sobre todo para que representantes de esos organismos brindaran apoyo al gobierno estatal en cuanto a la vigilancia y certificación en la construcción de la obra.
La empresa constructora elegida, refiere una de las fuentes, contactada en la Ciudad de México, fue la misma que encabezó la construcción de los dos almacenes y tiendas departamentales de mayor envergadura en Oaxaca. De origen canadiense, y siendo una empresa reconocida en Estados Unidos y Europa, la constructora Canam ofrecía altos estándares de calidad, precio y garantía de entrega en tiempo de la obra, y contaba con las especificaciones técnicas y tecnológicas suficientes para encabezar el proyecto.
No obstante, a mediados del 2005, el tema financiero todavía se encontraba en la lista de pendientes. La dependencia competente para atender el tema económico de la obra era la Secretaría de Finanzas. Ahí llegaron al menos tres propuestas de financiamiento: la primera por parte de Banobras y otras dos provenientes de la banca privada.
El financiamiento ofrecido por la banca federal, señalan, era casi tres veces más barato que los de la banca múltiple, en cuanto a las tasas de interés y las facilidades de pago.
Sin embargo, teniendo encima las presiones propias del inicio de los trabajos de cimentación de la Ciudad Administrativa, el secretario de Finanzas, Miguel Ángel Ortega Habib comenzó a interesarse por el esquema de financiamiento de obra pública, el cual se conoce popularmente como PPS, o Proyectos de Participación en Sociedad.
El modo de financiamiento por PPS —a diferencia del planteado por Banobras, que transfería la responsabilidad de la edificación y el pago al Gobierno del estado, pero que reducía notablemente los costos de financiamiento—, contemplaba la contratación, por el gobierno estatal, del financiamiento y la construcción de la obra con una empresa privada que edificaría con recursos propios, a cambio de pagar una contraprestación, por un lapso no menor a 15 años.
La “bondad” del esquema PPS es que no distrae grandes cantidades de recursos públicos para la edificación de una obra, ya que ésta es financiada por constructores privados y se concluye en un periodo menor de tiempo. El perjuicio es que, a la larga, dicho modelo cuesta al erario más del triple del monto que habría erogado de haberla construido con su propio dinero.
Así, movido por una razón poco clara, por primera vez en la historia el Gobierno del estado decidió construir a través del esquema PPS, y desechó la propuesta de Banobras que ofrecía tasas preferenciales y facilidades de pago.
No obstante, los requerimientos técnicos, administrativos y legales del sistema PPS, dieron origen a una historia negra de corrupción y complicidades, que hoy tiene ya comprometido, al menos por 15 años, al presupuesto del Gobierno de Oaxaca.
Congreso, cómplice de constructora fantasma
A nivel federal, la encargada de estudiar la contratación de esquemas PPS, Pidiregas u otros encaminados a la construcción de obra pública, es la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).
De acuerdo a los lineamientos que la SHCP exige, toda empresa constructora que desee participar en licitaciones de esa naturaleza, debe cumplir con al menos tres requisitos: solvencia moral, financiera y técnica.
La primera se comprueba por la construcción, sin fallas, de obra pública en los cinco años previos; la segunda, por la presentación de los estados financieros correspondientes al mismo lapso, en los cuales compruebe que tiene la capacidad económica de financiar la obra sin sufrir quebrantos; y la tercera, al demostrar que tiene la capacidad técnica de construir la obra por la que concursa, tomando en cuenta la fiscalización, las recomendaciones de su supervisión y la seguridad de la obra.
Sin embargo, nada de eso se contempló en Oaxaca. Derivado del esquema PPS, se constituyó una empresa constructora encabezada por Alberto Neftalí García Arango (propietario de “Tubos y Conexiones), la cual serviría, ex profeso, para la construcción de la Ciudad Administrativa.
Leyes ex profeso
A la par de ello, una investigación hemerográfica revela que el 3 de septiembre de 2005 fueron publicadas en el Periódico Oficial del Estado, reformas a la Constitución local, a la Ley de Adquisiciones, Arrendamiento, Enajenaciones y Servicios del Poder Ejecutivo, a la Ley de Presupuesto, Gasto Corriente y Contabilidad, y a la Ley de Deuda Pública Estatal y Municipal. Esto, con el objeto de adecuar el marco jurídico local para la contratación formal de la obra citada.
Luego, el 27 de octubre de ese año, en un Extra del mismo órgano de difusión del Gobierno del estado se dio a conocer la autorización legislativa al Ejecutivo para recibir en permuta una porción de terreno en Tlalixtac de Cabrera. Con ello, quedaba perfeccionada la propiedad estatal de los terrenos donde ya se edificaba la obra.
Dos días después, el 29 de octubre, las gestiones de Bulmaro Rito Salinas rindieron frutos cabalmente: en el mismo Periódico fue publicada la autorización al Ejecutivo para la celebración de contratos para la prestación de servicios a largo plazo.
El decreto, en su artículo tercero, a la letra, dice: “Se autoriza al Titular del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca para que (…) celebre el Contrato para la prestación de servicios a largo plazo para la creación de infraestructura, equipamiento y mantenimiento de la ciudad administrativa en Tlalixtac de Cabrera, Centro, Oaxaca, por un plazo de 15 años; así como, en caso necesario, otorgue una única prórroga que permita dar cumplimiento a las obligaciones pendientes; haciéndose las provisiones correspondientes para el pago de los servicios en la partida relativa al Presupuesto de Egresos del Estado, para cada uno de los ejercicios fiscales, durante la vigencia del contrato y, en su caso, de la prórroga”.
Antes, el mismo decreto hacía la definición y las características legales que tendrían dichos contratos al autorizar al Ejecutivo “a constituir un Fideicomiso irrevocable de Administración y Fuente de Pago alterna afectando un porcentaje necesario y suficiente de los ingresos y derechos derivados de las participaciones federales presentes y futuras que le correspondan al Estado de Oaxaca, como fuente alterna de pago de las obligaciones que al efecto se establezcan en los contratos de prestación de servicios a largo plazo, entre el Gobierno del Estado y los prestadores de servicios de que se trate, para la creación de infraestructura, equipamiento, mantenimiento, administración, operación, explotación, diseño, construcción, arrendamiento, transferencia de activos o financiamiento de bienes muebles o inmuebles…”
El decreto del Congreso también facultó al Ejecutivo para ceder en comodato los terrenos sobre los que se construiría la Ciudad Administrativa con la empresa que resultara designada para la construcción de la obra. La facultad de conducir las negociaciones y estudios también fue contemplada en el citado acto legislativo.
Aunque la definición de los contratos los hace irrevocables y obligatorios de cumplir para el Gobierno del estado, el Congreso olvidó contemplar esquema alguno de fiscalización y control. Es decir, dejó el camino libre para la contratación y para que, una vez hecha ésta, la constructora hiciera lo que quisiera con la obra.
Contrato ventajoso
La empresa a la que se le asignó la edificación fue, coincidentemente, la encabezada por Neftalí García Arango, la cual firmó un contrato con el Gobierno del estado que contemplaba el financiamiento privado de la construcción de la Ciudad Administrativa y su administración durante 15 años, a cambio de que la administración estatal pagará una suma global, superior a los mil 300 millones de pesos.
Avalado por ese trato hecho con funcionarios estatales, refieren las fuentes, la constructora de García Arango —que evidentemente no podía comprobar ningún tipo de solvencia por no tener ninguna obra previa en su haber— contrató un crédito con el Grupo Financiero Banorte por 355 millones de pesos, y continuó con los trabajos de construcción, cobrando nuevamente por los estudios y el expediente ejecutivo, que meses antes ya habían realizado trabajadores de la SOP.
Así, la empresa de García Arango contrató un enorme negocio. Porque aún pagando a Banorte el doble del monto por concepto de intereses, al finalizar el contrato por 15 años, de todos modos habría ganado, libres de todo compromiso, unos 600 millones de pesos.
Doble gasto
Conforme fue avanzando la construcción de la obra, aparecieron errores notables. Uno, es que los edificios se inundan. Otro, que al no respetarse los lineamientos de la construcción de las lozas de concreto que sirven como pisos y techos de los edificios, ya presentan cuarteaduras. Y quizá el más notable, que a pesar de los retrasos y la constante modificación del proyecto original, la infraestructura de la edificación presenta deficiencias estructurales que no serán sencillas de subsanar, y que en su momento evidenciaran la falta de previsión social en el proyecto.
Para remediar las inundaciones, señalan, es necesario replantear —y reconstruir— todo el sistema hidráulico de la obra. Detalle que, comentan quienes conocen la obra, no ha sido revisado estructuralmente.
Las cuarteaduras, lejos de ser subsanadas, fueron escondidas con la colocación de falsos plafones y pisos de loseta. Además, se añadió, posterior a la proyección original, la instalación de un sistema de aire acondicionado central para todos los edificios, el cual resulta ser el más costoso no sólo en cuanto a su instalación y equipos, sino a los insumos necesarios para su funcionamiento.
Lo anterior, más otros defectos técnicos, ha venido representando incrementos en el costo final de la obra. De ello nació el planteamiento de la empresa constructora encabezada por García Arango, de aumentar el monto del crédito en 185 millones de pesos más. De algún lugar tenía que salir el dinero para costear los añadidos y las reparaciones que presentaba desde su construcción la Ciudad Administrativa.
Falta de previsión
Aunado a ello, el proyecto prosiguió no obstante ser objeto de fuertes cuestionamientos por la burocracia que laborará en ellos, dado que las no pocas fallas técnicas distrajeron a los constructores de atender necesidades básicas: la Ciudad Administrativa carece de espacios de estacionamiento, guardería, escuelas primaria y secundaria, sistema de tratamiento de aguas residuales y al menos una clínica capaz de brindar los primeros auxilios en una emergencia médica.
Cifras de escándalo
El costo de las reparaciones es escandaloso. Porque de acuerdo a estimaciones hechas por constructores, cada metro cuadrado de piso tipo loseta colocado, no cuesta menos de 400 pesos en su versión más económica. Asimismo, el material y la colocación del falso plafón, tiene un costo superior a los 500 pesos por metro cuadrado. Y la compra de equipos y colocación de un sistema de aire acondicionado central cuesta no menos de 30 millones de pesos.
Para cubrir las cuarteaduras en las lozas de concreto —que aparecieron por negligencia en la construcción— se necesitaron 48 mil metros de piso y otros 48 mil metros de falsos plafones. Es decir, que sólo ocultar las grietas, tendría un costo superior a los 50 millones de pesos.
Sin embargo, a decir de las fuentes consultadas, esto no representa una pérdida para la constructora encargada de la edificación de la Ciudad Administrativa. García Arango, además de poseer esa empresa, tiene en Oaxaca un negocio de material eléctrico, de plomería, azulejos, pisos y materiales para la construcción. Y, en efecto, los señalamientos coinciden en que García fungió como comprador y vendedor en dichas operaciones.
Todo esto, finalmente, en detrimento del erario estatal. Porque al presentar un aumento en el costo superior al 50 por ciento del monto original, necesariamente el contrato suscrito entre la empresa de García y el Gobierno estatal tuvo que ser renegociado.
El aumento proporcional del costo se elevó también en la contraprestación económica que está obligada a otorgar. Por ello, la obra habría costado finalmente al erario estatal 500 millones de pesos más. Es decir, mil 800 millones de pesos, pagaderos en 15 años a partir de la fecha de entrega de la obra.
Lo más grave, es que hasta el momento ninguna instancia fiscalizadora del Poder Ejecutivo del Estado, ni del Congreso del Estado, o la Auditoría Superior de la Federación, ha volteado los ojos para indagar las no pocas irregularidades jurídicas, financieras y técnicas de la construcción de la Ciudad Administrativa.